题目:
河南省保险消费纠纷多元化解决机制研究
课题研究单位：河南保监局消保处
课题组负责人： 郭晓彤
课题组成员: 岳燕 汪洋
摘 要
随着社会经济发展和人们生活水平的普遍提高,保险与人民群众的联系越来越紧密。与此同时，伴随着保险市场的快速发展，保险消费纠纷案件也日益增多，且随着社会环境变化等多重因素影响，保险消费纠纷案件呈现出复杂化、多样化的趋势。因此，快速、妥善、高效的解决保险消费纠纷，切实维护保险消费者的合法权益，己成为社会关注的热点、焦点问题，也成为影响保险业发展的关键因素。
河南作为我国重要的区域性保险市场，近年来总体保持了平稳健康的发展态势。但由于保险市场仍处于初级发展阶段的初创时期，且河南又是农业和农村人口大省，社会公众保险知识相对匮乏，加之部分保险公司经营管理比较粗放、保险销售人员素质普遍不高、保险消费者群体庞大等因素，河南保险消费纠纷总量一直居全国前列，行业矛盾不断凸显。本课题通过对河南保险消费纠纷解决途径现状的调研和分析，立足于保险行业和保险纠纷自身的特点，进一步探索适合我省实际的低成本、高效率、灵活而适用性强的保险消费纠纷多元化解决机制，迅速、妥善的解决矛盾纠纷，保护保险消费者合法权益，提升行业的美誉度，进而促进保险业长远发展。
关键词：河南;保险消费纠纷;多元化;机制
目录
一、河南省保险消费纠纷现状
(一)保险消费纠纷的概念及类型
1、保险消费纠纷的概念
2、保险消费纠纷的类型
(二)保险消费纠纷的特点
1、多发性
2、专业性
3、不对等性
4、急迫性
5、个体性
(三)保险消费纠纷产生的原因
1、保险公司方面的原因
2、消费者方面的原因
3、社会环境方面的原因
(四)河南省保险消费纠纷基本情况
1、合同纠纷占比逐年增高
2、保险消费纠纷总量快速增加
3、保险消费纠纷解决难度不断增大
二、河南省保险消费纠纷解决机制的现状与不足
(一)我省保险消费纠纷现有解决途径及问题
1、投诉
2、调解
3、诉讼
4、仲裁
(二)目前我省保险消费纠纷解决机制存在的总体问题
1、纠纷解决主体多元化且缺乏协调，易造成社会资源浪费。
2、纠纷解决未与社会诚信体系关联，易造成权利滥用。
3、部分纠纷处理机构未能依法公正履职，易助长过度维权
三、境外金融消费纠纷解决机制的经验做法及启示
(一)发达国家和地区金融消费纠纷解决机制的做法
1、英国--FOS制度
2、美国--法院附设 ADR 模式
3、韩国--行政性为主的保险纠纷解决模式
4、阿拉木图--专业金融法院
(二)相关启示
1、强化保险公司化解处理消费纠纷的主体作用
2、妥善处理保险纠纷需要加强人才储备
3.对于专门性调解机构应依法赋予相应职能
四、河南省保险消费纠纷多元化解决机制的构建
(一)建立多元化保险纠纷解决机制的基本思路
1、纠纷解决的专业化
2、纠纷解决的便捷性
3、纠纷解决的法制化
4、纠纷解决机制的整体协调性
(二)完善我省多元化保险消费纠纷解决机制的构想与建议
1、改进保险公司服务水平，完善内部纠纷处理机制，严守第一道防线
2、建立独立专业的保险消费纠纷调解机构，快速高效化解行业矛盾纠纷
3、探索发挥行政调解职能作用，完善第三方调解力量
4、提升仲裁和诉讼化解保险消费纠纷的专业性
5、完善现有体制机制，发挥保险消费纠纷解决机制整体协作效应
随着我国保险市场的快速发展，保险消费纠纷案件也日益增多，且随着社会环境变化等多重因素影响，保险纠纷案件呈现出复杂化、多样化的趋势。河南作为我国重要的区域性保险市场，近年来总体保持了平稳健康的发展态势。但由于保险市场仍处于初级发展阶段的初创时期，且河南又是农业和农村人口大省，社会公众保险知识相对匮乏，加之部分保险公司经营管理比较粗放、保险销售人员素质普遍不高、保险消费者群体庞大等因素，河南保险消费纠纷总量一直居全国前列。因此, 结合我省实际情况，建立完善多元化的保险消费纠纷解决机制，快速、妥善、高效的解决保险消费纠纷，对维护保险消费者的合法权益，促进保险业持续平稳发展具有重要意义。
一、河南省保险消费纠纷现状
(一)保险消费纠纷的概念及类型
1、保险消费纠纷的概念
保险纠纷包括多种类型，涉及的纠纷主体不同以及纠纷的法律性质不同。本文探讨的是保险消费纠纷，主要是指保险消费者与保险机构之间因保险消费活动而产生的争议，具有消费纠纷和合同纠纷的双重属性。保险消费纠纷首先指的是保险公司与保险消费者之间的消费纠纷。传统式市场交易是买卖双方在市场中进行货币交易，消费者持有货币到市场中交换自己所需要的商品，消费者往往会根据自身经验判断商品质量的好坏，价格是否合理，选择是否进行交易，但是保险消费是一种信用交易，消费者无法准确判断其好坏，且保险产品的专业性很强，合同中往往规定了各种条款，且有些难以理解，增加了消费者对产品的理解难度，可见其风险比普通的传统消费要大，日后产生纠纷的可能性增大。其次，保险消费纠纷又是保险公司与保险消费者之间的合同纠纷，在保险合同的签订与履行中，一方或双方违反法律规定或合法的合同条约约定，不履行或不完全履行合同约定的义务，损害他方的权益，从而引发的权利义务争议。
2、保险消费纠纷的类型
按照不同的标准，保险消费纠纷可以分为不同的类型，在保险活动的不同阶段，纠纷也存在差异。根据纠纷产生的环节，保险纠纷主要分为以下几类，即合同订立阶段的纠纷、合同履行阶段的纠纷、合同解除阶段的纠纷。
(1)合同订立阶段的纠纷-承保纠纷
双方当事人的主要义务有保险人的说明义务、投保人及被保险人的如实告知义务、投保人的缴费义务。这一阶段的纠纷主要涉及合同的效力问题，集中在以下几个方面：
一是保险人未尽说明义务或说明义务履行不当引发的纠纷。保险合同的专业性、复杂性决定了消费者在合同双方处于弱势地位，《保险法》第十七条也对保险人的该项义务进行了明确规定。但在实务中，一些销售人员专业能力不足，未全面详细告知消费者保险产品条款的重要事项，或在销售过程中故意隐瞒或夸大关于保险责任或收益的重要信息。一般情况下，消费者对保险产品的了解基本依赖于销售人员的描述或讲解，若保险人未遵循诚信原则及履行说明义务，发生保险事故后双方容易就保险责任范围产生纠纷。
二是投保人及被保险人的告知义务履行不当引发的纠纷。保险关系是一种风险的转移，风险的接受者即保险人和风险的转移者即投保人(被保险人)彼此存在信息不对称。由于保险标的来自投保人或被保险人一方，影响和判断保险标风险的各种客观因素一般由投保人掌握，保险人对于风险标的的了解、对所承保风险责任的评估，主要基于投保人提供的资料。投保人或被保险人隐瞒有关保险标的信息或对信息作虚假陈述，保险人可以拒绝赔付。实务中，保险事故发生后，双方容易就有关标的信息的重要性产生争议。
三是投保单代签名引发的纠纷。投保单代签名引发的纠纷主要有两类，一类是销售人员代替投保人或被保险人在投保单上签名，或者代替投保人抄录风险提示语句引发的争议;另一类是投保人代替被保险人在投保单上签名引发的争议。两类纠纷都涉及到合同效力的问题，前者同时违反了保监会监管规定。
(2)合同履行阶段的纠纷-理赔/给付、保全纠纷
一是保险合同义务履行不当引发的纠纷。一方面，投保方未履行缴纳保费、通知义务、防灾减损、施救及提供单证等义务。投保人续保时延期缴纳保费，可能造成保险合同效力中止，容易引发纠纷。若因保险标的状态发生变化，致使风险增加而没有及时通知保险人，事故发生后未及时通知保险人查勘现场、定损，或者防灾防损、施救程度不足，单证提供不及时，在理赔时就易产生理赔纠纷。另一方面，保险人赔偿或给付义务、及时签发单证义务及保密义务履行不当引发的纠纷，其中双方对保险责任、赔偿金额、赔付时效等产生争议的纠纷案件较多。
二是保险合同变更引发的纠纷。保险合同成立后，保险公司在客户的要求下围绕契约变更、年金或满期金给付等项目而开展的售后服务的过程中，投保人对保险人的服务时效和态度不满意、保险人未按约定寄发红利通知书、满期给付时未达到投保人预期的收益水平等保全纠纷。
(3)合同解除阶段的纠纷-退保纠纷
一般情况下，投保人可以解除合同，而保险人除法律规定或合同约定的情况下，不得解除合同。投保人提出解除合同，往往是发现自己购买的保险产品实际功能或收益与投保时销售人员讲解大相径庭，认为自己受到欺骗，或者是由于自身原因不想再持有该保单，但是希望全额退保，经济上不受损失，但保险人按照合同约定，只能退还其现金价值，因此，双方利益发生冲突进而引发纠纷。保险人提出解除合同，通常是在保险人发现投保方未履行如实告知义务、故意制造保险事故、谎称发生保险事故等情况下，但投保方在经济或健康已经受到严重损失时，自然不会接受保险人解除合同的做法，双方会就告知程度、保险标的信息的重要性、事故的真实性产生纠纷。
(二)保险消费纠纷的特点
保险消费纠纷是民事纠纷的一种，又是金融消费纠纷的一种，但与普通民事纠纷和其他金融纠纷相比，保险消费纠纷具有以下特点：
1、多发性
随着保险业的快速发展，保险已逐渐渗透到社会经济生活的各个领域。由于保险合同要求当事人履行最大诚信义务，同时保险合同具有长期性、专业性、复杂性和射幸性，并且保险合同当事人行使权利和履行义务的时间上存在错位，这就极易产生纠纷。2012年-2016年，全国保险监管系统共接收处理各类涉及保险消费者权益的有效投诉12.7件，年均增长19%。据了解，在保险消费投诉居高不下的同时，人民法院受理的涉及保险纠纷案件也在激增。1995 年保险法施行当年，保险案件仅有208 件，而2015 年保险纠纷案件已达10万余件，是20 年前的480 倍。
2、专业性
保险合同在性质上属于商事合同，与一般民事合同相比具有较强的专业性，不同的险种涉及不同的领域，保险人推出保险产品、拟定保险条款费率时都依照大数法则进行，加之保险合同条款复杂、专业术语较多，往往晦涩难懂，而且履行期限较长，普通的消费者并不具有专业的保险知识。保险的特性决定了保险合同的专业性和复杂性，险合同的专业性和复杂性，一旦发生保险纠纷，往往还涉及到法律、医学等其他专业知识，同时也要求解决纠纷机构或人员具有相应的专业性。
3、不对等性
消费者对保险产品的认知依赖于销售人员的如实说明，保险人对保险标的风险的判断依赖于投保方的如实告知，双方为了各自利益都有可能隐瞒重要信息，存在着信息不对称。在法律上，保险双方当事人的地位是平等的，但是由于保险人具有更多关于保险方面的专业知识，并且是合同的制定方，其拥有更多的人力、财力、物力，发生纠纷时，保险消费者在经济实力、纠纷处理能力、法律应诉能力方面也与保险人相差甚远，消费者处于明显的弱势地位。这也决定了保险消费纠纷解决机制需要在程序上弥补保险消费者的弱势地位。
4、急迫性
由于保险是以人的寿命和身体或财产及其有关利益为标的，保险事故发生后，保险消费者急需弥补损失。与其他金融消费纠纷不同的是，保险事故的发生意味着保险消费者遭受了重大的财产损失，甚至失去了健康和生命。保险消费者此时往往将弥补损失或者治疗疾病等的希望寄托在保险金给付上，对纠纷解决的快速易得也要求更高。
5、个体性
与银行证券类纠纷相比，保险消费纠纷的个体性更加明显。其他金融纠纷往往在纠纷发生的原因、纠纷发生的过程比较类似，这也就决定了这些纠纷的处理难度较小、耗费资源较少。而保险产品种类繁多，产生保险消费纠纷的原因也多种多样，除了团体保险之外，各个纠纷中保险消费者的诉求也差别甚大，需要个案分析、个案处理。
(三)保险消费纠纷产生的原因
保险产品和保险合同的复杂性决定了保险合同纠纷产生的原因也具有多样性，简单来看，保险消费纠纷通常由以下原因引起：
一是消费者没有履行法律规定和合同约定的义务，保险公司履行了，引发纠纷。消费者可能因为无意或故意未履行相关义务，有些保险纠纷是由于消费者自身缺乏保险常识和法律知识，对保险合同条款理解不到位，主观无意的认为某些事项不重要而未告知、不知未按期缴纳保费所造成的影响而延期缴纳保费等。有些保险消费纠纷是由投保方的道德问题而产生的，如在投保时明知不符合标准或为了按照较低的标准缴纳保费而违反了如实告知义务;没有发生保险事故谎称发生保险事故;伪造有关证明或材料;编造虚假的事故原因或夸大损失程度;故意制造保险事故。但保险公司方面并无过错，其有权拒绝赔付或解除合同。
二是消费者履行了法律规定和合同约定的义务，但保险公司没有履行，但没有违反保险监管的法律、法规和规定，引发纠纷。消费者在整个保险活动中无过错，保险公司由于管理上的缺陷，容易在承保和理赔环节出问题。承保时如出现不验标的、盲目承保、超额承保、基本要素不全、特约不清等问题，一旦出险，在理赔过程中，保险公司理赔不主动，不及时，随意性强，错赔、惜赔、拖赔的现象时有发生，成为保险消费纠纷最集中的环节，但保险公司并未违反保险监管法规，保险监督机构依照职责权限只能督促公司与消费者沟通协商，但对此类纠纷不能进行直接裁判。
三是消费者履行了法律规定和合同约定的义务，保险公司没有履行，且违反了保险监管的法律、法规和规定，引发纠纷。如保险人在展业的过程中为了促成保单的达成，满足自身的利益，对消费者进行诱导、误导、欺骗，在解释保险条款时夸大保险责任或收益、承诺不确定的收益、隐瞒免责条款、解约损失、隐瞒保险期间、缴费期限等，甚至将保险产品宣传为银行理财产品，代替投保险人签字和抄写风险提示语句等，保险人未尽到法律规定的说明义务且违反了保险监管的有关法律法规。此类纠纷不仅涉及到双方民事责任的承担，保险监督机构还应对违反保险机构法律法规的行为予以查处。
四是双方都履行了法律规定和合同约定的义务，但双方对有关概念、行为的含义理解有分歧，引发纠纷。保险一直以复杂、精巧著称，保险条款专业术语众多、内容冗长，很难使投保人完全理解。集中表现为对免责条款、承保、理赔范围条款以及承担责任的比例等问题理解不一致。理赔时，双方往往从各自利益角度出发，往往在免责条款、既没有列入保险责任也没有列入除外责任的风险产生分歧，也会对责任认定、理赔价格产生争议，如“重疾”的界定;在驾驶证丢失补证期间，被保险人驾驶保险车辆发生事故是否属于保险责任等。
虽然从表面上看引发争议纠纷的原因比较简单，但引发纠纷的深层次原因更值得研究。
1、保险公司方面的原因
(1)产品设计不合理。目前，各家公司的保险条款专业术语较多，且晦涩难懂、内容冗长，很难使保险消费者能够完全理解。此外，保险合同条款权利义务不对等,现行保险条款制定标准和原则过多地倾向于对保险人的保护,对被保险人的权益缺乏足够重视。从保险费率厘定及产品定价方面看，许多保险产品存在费率厘定不合理，定价过高，员工薪酬及管理费支出在产品定价中占比过大。
(2)销售行为不规范。当前，保险市场发展不成熟，仍然处于初级阶段。一方面，保险销售从业人员整体素质不高，另一方面，一些销售人员，包括保险公司营销员和银行邮政等代理机构工作人员为完成保费考核任务，获得高额佣金，不遵循最大诚信原则，通过虚假宣传告知、隐瞒合同重要内容等手段，误导客户购买不符合自身实际需求的保险产品。与此同时, 在保险市场竞争激烈的情况下，部分保险公司重业务发展，轻质量管控，内控制度执行不力，管理不到位,对销售过程和行为缺乏有效的监督和控制，这些导致销售人员在展业过程中服务不到位,甚至违规操作,为保险消费纠纷埋下隐患。
(3)服务管理不严格。一方面，保险公司售后服务环节的质量和效率不尽如人意，部分保险公司为强化管控、防范风险, 对基层经营单位进行了组织架构改造和管理职能剥离, 上收部分核保、理赔权限, 客观上造成了部分服务链条脱节, 降低了基层公司售后服务的质量和效率。理赔环节“理赔难”问题比较突出，主要表现在理赔服务人性化不足、理赔效率较低等方面。另一方面，部分工作人员业务不熟悉、沟通能力弱、服务态度差，遇到消费者反映问题时，没有耐心地向消费者解释和陈述理由，取得客户的理解，这些行为往往也是引起或激化纠纷的原因。
2、消费者方面的原因
(1)法律意识不强。目前，部分消费者的保险法律意识还有所欠缺，个别消费者受利益驱动，存在弄虚作假，以图骗取保险公司赔偿的现象。如没有发生保险事故谎称发生保险事故;伪造有关证明或材料;编造虚假的事故原因或夸大损失程度;故意制造保险事故等，消费者没有意识到上述行为的法律后果，一旦保险公司发现消费者的此种行为而拒赔时，双方就容易发生纠纷。还有一些消费者在投保时要求营销员返佣，或是要求保险公司在保险合同外支付其他利益，丝毫不考虑上述要求实际上违反保险法相关规定。
(2)契约意识不强。保险合同本身就是一种契约，合同双方一旦签订合同，就应当遵守合同约定的一切内容。在保险合同履行过程中，一些保险消费者缺少市场经济应有的契约精神，忽视保险合同对契约双方的约束作用，一是未履行如实告知义务。在订立保险合同之前，保险人会就保险标的或者被保险人的有关情况进行询问，投保人应当就询问事项如实告知。这些事项决定着保险公司是否同意承保及保费金额的高低。在保险实践中，由于抱有侥幸心理或投机心理等原因，部分投保人在签订保险合同时，因故意或过失未履行告知义务，导致发生事故时保险公司拒绝承担赔偿责任，从而引发纠纷。二是未履行缴费义务。在人身保险中，投保人因疏忽或因暂时经济困难等原因而没有按时缴纳保费，在宽限期之后，保险合同失效。在合同失效以后发生的保险事故，保险人不承担责任，或者投保人在申请保险合同的复效时涉及到重新核保而引发一些纠纷。
(3)责任意识不强。保险的专业性比较强,而由于我国保险发展的时间较短,保险知识的普及率较低,公众对保险的认识程度受限,对保险基本原理不了解,对保险的认识产生一些偏差。部分消费者缺乏对保险常识和保险合同内容的全面理解，在购买时只听销售人员讲解，自己不认真阅读保险合同和条款，购买保险时不考虑自身实际需要，盲目接受销售人员推荐介绍的产品，填写投保资料时不认真阅读相关提示内容，甚至在空白投保资料上签字后再由销售人员代填写其他内容。还有一些消费者明明没有阅读保险条款和说明书，但在接听保险公司回访电话时却回答自己了解所购产品的相关责任及特点，使误导销售行为不能被及时发现纠正，为日后发生争议纠纷埋下祸根。
3、社会环境方面的原因
(1)媒体报道不客观。报纸、网络等媒体对保险公司的负面报道时有发生,一些报道没有站在公正立场，在没有对事实予以核实的情况下单方面听信消费者反映内容，对保险公司进行诬蔑中伤，致使社会公众和保险消费者对保险行业产生不信任。
(2)司法裁判不公正。部分法院的法官不了解保险原理，在审理保险消费纠纷时不以《保险法》规定和保险合同条款为依据，将保险合同纠纷作为普通民事纠纷对待，甚至打着保护社会弱者的旗号，在不区分原被告双方责任的情况下直接判决保险公司败诉。这些判决书在网络等媒体大量转载传播，在社会上产生较大影响，起到很不好的负面效应，致使许多保险消费者只要与保险公司发生纠纷，就选择诉讼方式予以解决。
(四)河南省保险消费纠纷基本情况
数据显示，2012年以来，河南保险消费纠纷逐年呈上升趋势，除具备多发性、专业性、不对等性、急迫性及个体性等特点以外，还呈现民事纠纷占比高、增长速度快、纠纷解决难度加大等态势。
1、合同纠纷占比逐年增高
以监管部门投诉为例，基于保险合同的民事纠纷占比从2012年的94.33%上升至2016年的98.53%，合同纠纷占比高且比例逐年增加(见图1)。保险消费者反映的民事纠纷主要集中在销售、理赔、保全、退保等环节与保险公司产生的争议。
图1：2012-2016年民事纠纷与违法违规投诉占比图
2、保险消费纠纷总量快速增加
以监管投诉为例，2012年12378保险消费者维权热线开通后，河南保监局接收的保险消费有效投诉呈现爆发性增长。2012年以来，接收涉及保险消费者权益的有效投诉量年均增长43%，截至2016年底已累计达到1.76万件。2016年有效投诉数量是2015年的2.1倍。(见图2)
图2：2012-2016年保险消费有效投诉总量
3、保险消费纠纷解决难度不断增大
近年来，保险消费纠纷在数量激增的同时，解决纠纷的难度也越来愈大，分析其原因，主要有以下两个方面：
一是职业投诉代理人增加。近年来，保险业的快速发展，引起了社会各界越来越多的关注，一些民间维权人士开始专门从事投诉保险业务的活动，有些“维权人士”还利用互联网的优势组建了网络组织，如“世纪保网”、“维权保险联盟qq群”等，在全国范围内代理保险消费者投诉。由于有代理人在幕后出谋划策，保险公司与投诉人协商时往往进展不顺利，投诉人一般在关键环节征求代理人意见，时常出现反复协商未果的情况，增加了投诉处理的难度。尤其是2015年以来，消费者在投诉保险机构销售误导时，要求保险公司给予3倍赔偿的诉求日趋增多，究其原因主要是《消费者权益保护法》2014年修订后，将金融产品纳入其调整范围，并将原49条双倍赔偿内容修订为第55条“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍”，一些职业投诉人或保险消费者利用上述法条规定，提出获得高额赔偿，其过高的经济诉求无疑增加了保险消费纠纷的处理难度。
二是消费者维权意识增强但法律意识不强。近年来，随着我国改革开放，公民的权利意识逐渐增加。但与一些法治国家相比，我国的许多公民在社会经济活动中只强调自身权利，往往在行使自身权利时不顾及他人利益。一些公民在社会经济活动中只要觉得自己不如意，就认为他人侵犯了自己权益，没有考虑自己本身是否有过错，或他人的做法是否有依据，动辄投诉他人。许多保险消费纠纷也是如此，一些消费者投诉保险公司实际上并没有法律依据，只是因为保险公司未满足其不合理要求。一些保险消费者与保险公司发生争议和纠纷的原因并非保险公司真正侵害了消费者利益，而是因为消费者自身对保险产品的责任及特点存在误解，或是其提出的要求没有法律及合同依据。
二、河南省保险消费纠纷解决机制的现状与不足
为全面摸清我省保险消费纠纷解决机制的现状与不足，课题组通过多种形式开展了多次调研。一是召集12家市场规模较大的产寿险公司召开座谈会，了解公司保险消费纠纷解决情况及意见建议;二是开展专题书面调研，掌握辖内保险公司保险消费纠纷的具体处理流程、时效、考核等指标数据;三是有针对性地选择职业代理投诉集中的焦作市开展实地调研，与当地保险行业协会及12家保险公司开展专题座谈，深入了解有关情况，并指导行业协会及公司采取多种措施，努力消除恶意投诉给行业造成的不利影响，为当地保险业发展营造良好的发展环境;四是选择部分投诉数量多、化解不力的保险公司进行现场走访，分析问题，查找原因。通过此次调研，并结合日常监管工作情况，笔者认为，整体上看，我省保险消费纠纷解决机制不完善，存在一些问题和不足。
(一)我省保险消费纠纷现有解决途径及问题
调研了解到，目前我省保险消费纠纷解决途径主要有四大类：即投诉、调解、诉讼、仲裁。
1、投诉
目前，我省保险消费者就保险纠纷事项主要向以下三个部门进行投诉：
(1)向保险公司直接投诉
由于保险产品具有专业性、复杂性特征，保险消费过程中极易发生纠纷事件，各家保险公司为提高服务时效，及时处理纠纷，逐渐拓宽了多种方式接收保险消费者咨询投诉，并将接收渠道向社会进行公布，如24小时服务电话、网站信箱、微信微博、营业地址等等。考虑到时间、金钱成本等因素，大部分保险消费者在遇到纠纷时的第一反应就是直接与保险公司交涉，寻求问题解决妥善解决。保险公司接到投诉后一般会与消费者就投诉事项进行协商谈判，双方通过博弈妥协的形式解决争议，进行和解。
经统计， 2016年，我省各保险公司与消费者自行协商和解保险消费纠纷案件共计6.8万件，占到纠纷解决总量的60%。从人身险公司情况看，自行和解方式解决保险消费纠纷发挥的作用更大。2016年度，我省人身险公司通过自行和解途径解决纠纷案件占其同期纠纷解决总量的比例高达96%。数据表明，通过和解，保险公司与消费者之间解决了大部分的保险消费纠纷。通过这种方式处理纠纷，一方面不会激化矛盾，可以在没有第三方介入的情况下解决双方争议，双方都保留了情面，另一方面，如果公司处理得当，争取到消费者的谅解，消费者在争议或纠纷解决后可能愿意在公司继续投保，由冤家变为朋友，取得双赢的结果。但是，一方面和解本身具有非正式性，双方能够和解成功基本依靠双方力量的博弈和让步。另一方面，和解对于双方均不具有任何强制执行力。
(2)向保险监管部门投诉
中国保监会作为保险行业的监督管理部门，近年来先后采取了一系列有力措施加大保险消费者合法权益保护力度，如成立保险消费者权益保护局、开通12378保险消费者投诉维权热线、出台《保险消费投诉处理管理办法》、广泛开展消费者教育和风险提示并加强信息披露等等，尤其是12378保险消费者投诉维权热线的开通，为消费者纠纷投诉处理、损害救济提供了一条成本低廉、方便快捷的解决途径。2012年-2016年，河南保监局接收保险消费者有效投诉年均增长43%，2016年有效投诉数量是2015年的2.1倍。
但从工作职责来看，保险监管部门在保险纠纷的解决中仅起到了辅助性的作用，还没有成为解决保险纠纷的主要渠道。这主要是由于目前我国保险监管机构履行对保险业的监督管理职能，通过对保险公司偿付能力和市场行为等的监督管理来保护保险消费者的合法权益。保险监管机构只负责处理保险公司或保险从业人员违反有关保险监管的法律、行政法规和保监会规定，损害保险消费者合法权益的投诉件，并没有裁定保险合同纠纷的职能和职权。因此，保险监督管理部门在接到保险消费者投诉后，对于涉及保险条款、理赔、退保、保全等事项的合同或服务纠纷，并不能直接处理，而是转被投诉机构处理，关注处理情况。
(3)向新闻媒体投诉反映情况
随着大众传媒的快速多样化发展，公众普遍认识到媒体有着广泛的影响力，通过其“话语权”的行使，可以在保险纠纷解决过程中发挥不容忽视的作用。部分消费者乐于选择通过这种传播速度快、影响广泛的方式来维权，在其认为权益受损时，选择向新闻媒体爆料，对违规机构曝光，并利用新兴媒体，如微博微信转发、论坛发帖等形式进行传播，对保险公司造成一定的压力，迫使其做出妥协让步。对保险公司造成压力，迫使其满足自己的要求。
但新闻媒体仅是通过舆论监督方式影响纠纷的处理结果，并不能直接处理消费纠纷，纠纷的解决仍然需要保险公司与消费者进行协商沟通。同时，从新闻媒体对保险公司的影响来看，一些报道为引起社会公众关注，歪曲事实真相，进行不公正的报道，使得新闻媒体这个保险纠纷解决的辅助渠道难以发挥应有的舆论监督作用，反而可能给整个保险业带来负面的影响。
2、调解
调解目前是世界上应用广泛和深受推崇的保险消费纠纷解决方式。根据调解主体的不同，可以分为社会组织调解和司法调解。近年来随着保险纠纷解决方式的创新发展，在上述两种传统调解类型外又出现了诉调对接类型。
(1)社会组织调解
一是消费者协会调解。消费者协会是专门从事消费者权益保护工作的组织，金融消费活动做为一种特殊化的消费类型已渗透到生活的各个领域，消费者在遇到金融保险纠纷时自然而然会想到向消费者协会寻求保护。但因保险产品具有较强的专业性，消费者协会工作人员受制于知识结构等方面的原因，在处理保险消费投诉时难以确定争议双方责任，更多是通过调解方式解决双方矛盾，目前尚未成为解决保险消费纠纷的主要渠道。
二是保险行业协会调解。保险行业协会是由保险行业内的成员组织在自愿基础上成立起来的，工作职能主要是督促会员自律，维护行业利益，促进行业发展，为会员和消费者提供优质服务。288-563.com下设保险消费者权益保护中心，18个地市行业协会也均设有保险纠纷调解部门，并向社会公开公布维权热线，积极接收调解纠纷案件，促使当事人自愿达成调解协议，化解矛盾纠纷。但从实际工作情况看，保险行业协会作为第三方参与调解成功的案件比较少，2016年度288-563.com及18个地市保险行业协会成功调解保险消费纠纷案件的数量为312件，占同期保险消费纠纷解决总量的0.28%。究其原因在于，在保险消费者的印象中，保险行业协会由各家保险公司参与成立，其处理保险消费者和保险公司之间矛盾时难以保持公正立场。同时，保险消费纠纷调解活动由保险行业协会主导，调解组织在保险行业协会的领导下开展工作，目前调解员队伍多数为保险公司员工，和保险公司之间多少存在利益关系，更容易让消费者对调解结果的公正性提出质疑。因此，保险行业协会的调解职能难以得到充分发挥，处理矛盾纠纷效果甚微。
(2)司法调解
司法调解亦称诉讼调解，是当事人双方在人民法院法官的主持下，通过当事人之间的合意来解决纠纷的一种重要方式。司法调解是作为民事诉讼程序的一个环节来进行的，由于是否接受调解取决于双方当事人自愿，法院不能强迫双方当事人进行调解，因而调解过程不具有司法属性，但由于司法调解是在当事人起诉后由法院提议进行，有时法官还会主导双方调解过程，而且通过司法调解产生的调解协议具有强制执行力，它又具有准司法性质。经统计，2016年我省保险消费纠纷通过司法调解解决的案件为1.2万件，占同期纠纷案件总量的10.6%。在处理保险消费纠纷过程中，司法调解虽然在诉讼程序中发挥了一定的调解优势，但一方面，目前的司法调解基本上还是由法官主持，并未明显缓解法官压力;另一方面消费者准备诉讼、准备庭审过程中就需要付出较大的经济和时间成本，并未给消费者带来更多的便利。
(3)诉调对接
2012 年以来，河南保监局在保监会消保局的指导下，按照“省会先行、省市联动、因地制宜、全省推进”的思路，陆续指导18个保险行业协会与法院联合建立保险纠纷诉讼与调解对接机制，实现了保险诉调对接机制全省覆盖，在保险消费纠纷化解工作中取得了较好的成效。诉调对接机制下，保险消费者向法院起诉保险公司后，法院会征求当事人意见，将符合条件的案件移交专门的调解组织(之前名称不统一，2016年开始统一名称为保险社会法庭)开展调解，调解人员由行业协会人员担任或行业协会从保险公司推荐人员中选任，对于调解成功的案件，法院可以依当事人请求制作司法确认书，使调解协议具有可执行力。2016 年，全省诉调对接机构共接收涉保纠纷诉讼案件4511件，调解成功2261件，调解成功率50.14%，调解金额达1.48亿元。保险纠纷调解机制在及时化解矛盾纠纷，降低保险消费者维权成本，维护纠纷当事人的合法权益，提升行业社会形象等方面发挥了重要作用。一是“息诉止争”效果好。调解建立在双方自愿基础上，从调解成功的诸多案件来看，全省平均调解执行率达到93%，基本没有出现反悔、上访、重新诉讼等情形。二是有利于优化配置司法资源。“诉调对接”工作依托行业协会平台，将司法机关从大量保险纠纷中解放出来，缓解基层司法资源紧张的局面。三是有效减轻消费者的维权成本。“诉调对接”具有民间性、中立性、专业性，又不失权威性，为化解纠纷提供了程序简单、方式简易、方法亲和且法律效力充分的纠纷解决平台，平均调解周期仅为24.85 天，减轻了诉讼双方律师费、鉴定费、诉讼费等维权费用，避免了误工时间和诉累，大大降低维权成本。2016年，据测算仅诉讼费就节省近300 万元，节省律师费或风险代理费近3000 万元。
但由于诉调对接模式探索起步时间较晚，仍然存在一些制约因素，作用发挥的还不够充分。一是社会认知度低，消费者参与调解意愿不强。自2012年河南省诉调对接平台建立以来，绝大多数保险消费者并不知道有此类调解机构，即使知道但也不够信任，消费者主动登门要求调解解决保险纠纷的仅占到19%。二是进入诉调对接机制的案件总体较少。全省来看，大多数纠纷寻求法院解决，进入诉调对接机制的案件仅占前者的6.7%，其中漯河市、洛阳市等几个地市尚不足0.5%。究其原因，一方面法院在立案前进行调解，不能收取诉讼费，立案前分流案件的积极性不高，更多是在司法资源确实无法应付激增的涉保案件时才进行部分分流。另一方面，选择到法院立案的纠纷案件，表明诉讼双方尤其是保险消费者一方已经认定通过诉讼能够解决问题，特别是一些律师通过买断案件的方法提起诉讼，坚持要求法院作出判决，此时诉讼双方再选择调解途径的可能性较低。三是诉调对接调解队伍技能有待提高。目前，河南省具体从事调解的工作人员共有343 名，专职调解人员均为保险协会工作人员，部分人员的专业知识、技能和素养与调解工作要求有一定差距;兼职调解人员大多来自保险公司人员和法院退休法官，调解队伍组成以保险行业内人员为主，调解的中立性、公正性容易受到质疑，遇到疑难复杂案件时，也缺乏相关领域专家可供咨询，影响了调解效力(见图3)。
图3：诉调对接工作人员组成结构图
3、诉讼
诉讼作为最有效、最终的纠纷解决手段，伴随着“司法中心主义”历史传统的传递和延续，在民事纠纷的处理中发挥主导作用。在保险消费纠纷化解中，诉讼途径同样也发挥着较大的作用。经统计，2016年度6我省保险消费纠纷通过诉讼判决方式解决的案件数量为 3.25万件，占同期纠纷总量的29%。从财产险公司情况看，诉讼判决途径解决保险消费纠纷的比例更高，占比为47%。
但是由于保险消费纠纷具有多发性、专业性、不对等性、急迫性的特点，诉讼在解决保险消费纠纷时存在一定局限性。一是保险消费纠纷的数量给人民法院带来较大的诉讼压力。我国已经进入“诉讼爆炸”时期，各种纠纷涌入法院，尤其是实行立案登记制后，法院面临的诉讼压力更大。保险消费纠纷数量大、增长快，已成为法院诉讼压力的重要来源。二是保险合同的专业性导致诉讼解决纠纷方式的效果不佳。因为保险合同专业性较强，法院法官在审理保险纠纷时感到难以作出合理的判断;同时，与保险行业的快速发展相比，目前保险立法存在滞后性，法官在面对新型的保险消费纠纷时面临较大困扰。三是诉讼过程耗时较长，无法对急需资金的消费者提供有效帮助。由于诉讼对于程序要求非常严格，通过诉讼方式解决纠纷耗时较长，消费者在诉讼时要承担交纳诉讼费、律师费等各项费用，还要承担法定的举证责任等义务，对于急需资金的消费者往往不能提供及时有效的帮助。
4、仲裁
仲裁作为解决合同纠纷的方式之一，具有保密性好、技术性和专业性强、简便快捷、公正程度高以及灵活性大等优点，因而可以成为一种较为理想的保险纠纷解决方式。
然而，调研发现，几乎所有保险合同中争议解决方式选择的都是法院诉讼，现实中保险纠纷用仲裁方法解决的案例寥寥可数。2016年河南省保险消费纠纷通过仲裁方式解决的案件数量为150件，占同期保险消费纠纷解决总量的0.13%。仲裁在解决保险消费纠纷中，没有发挥其应有的作用。究其原因主要有三个方面：一是我国的仲裁法律制度起步晚、发展慢，社会公众对仲裁方式比较陌生，多数人并不知道仲裁的优越性，也不了解相关的仲裁法律制度，这是保险纠纷少用仲裁解决的社会原因。二是仲裁受理的依据是仲裁协议，没有仲裁协议的保险纠纷，仲裁委员会无权受理。虽然很多保险公司的保险条款中都有关于仲裁的内容，但都规定得过于笼统，难以得到有效的贯彻执行。三是仲裁要收取不菲的仲裁费，解决成本高，保险争议双方选择仲裁方式解决纠纷的意愿不强。
(二)目前我省保险消费纠纷解决机制存在的总体问题
1、纠纷解决主体多元化且缺乏协调，易造成社会资源浪费。
目前，我省保险纠纷解决主体多元，人民法院、保监局、消协、媒体都能参与保险消费纠纷的处理，且相互之间缺乏整体协调性，往往同一个保险消费纠纷案件，消费者可以向多个纠纷解决机构投诉或寻求帮助，而各种机构之间并没有任何衔接，也未建立形成协调沟通机制，一个消费者将纠纷提交一个纠纷解决主体后，如果对该主体处理结果不满，可以继续要求另一家纠纷解决主体解决上述纠纷，各种机构重复劳动，增加了纠纷解决的成本，造成社会资源的浪费。另一方面在处理纠纷时，各个解决机构相互之间缺乏沟通，适用的标准也不一致，往往对同一个保险纠纷事件，不同机构做出的处理结果或结论存在差异，也增加了当事人寻求权利救济的选择。此外，在保险消费纠纷解决主体多样且相互之间缺乏整体协调性的现状下，部分消费者为追求利益最大化，同时选择多种维权途径寻求纠纷解决，以获取对其“最有利”的处理结果。
2、纠纷解决未与社会诚信体系关联，易造成权利滥用。
当前，我国社会诚信体系建设不完善，征信系统尚未完全建成，部分消费者失信行为较为严重，但没有有效的制度进行约束。一是投诉成本低，恶意投诉无法追责。保险消费者通过投诉方式进行维权成本较低，通常发送一封电子邮件、拨打一个投诉电话或者写一封投诉信就可以向相关部门反映投诉事项，部分投诉人对于其反映的事项无法提供证据材料，少数投诉人为了达到解决自己诉求的目的，在投诉过程中进行虚假陈述，更有甚者捏造证据、歪曲事实。投诉处理部门通过多方调查取证后，核实投诉人反映的事项不属实，但对于其提供虚假陈述及伪造证据材料的行为却无法进行责任追究，无法采取惩罚措施，恶意投诉人不承担任何法律后果。二是委托代理投诉资格没有限制。现行《保险消费投诉处理管理办法》第十五条规定“保险消费者本人提出保险消费投诉确有困难的，可以委托他人代为提出，但应当向投诉处理单位提交本办法第十四条规定的投诉材料、授权委托书原件以及委托人的身份证明。…。”此款规定本意是为了向提出投诉有困难的保险消费者提供便利，但却被部分投诉人滥用。一些投诉人为达到高额利益诉求，寻找世纪保网、保险维权联盟等一些民间职业投诉组织代理其投诉事宜。通常这些职业投诉人在背后操纵保险消费者，阻碍保险消费者配合监管部门或保险公司开展调查工作，甚至通过行政复议、行政诉讼、政务信息公开等方式向监管部门施压，以达到索取高额赔偿的目的，自己从中牟取不法利益。
3、部分纠纷处理机构未能依法公正履职，易助长过度维权。
当前，我国正处于发展的重要战略机遇期，随着改革发展的不断深入，各种社会矛盾随之凸显，加之广大群众的权利意识不断觉醒，更多的人开始通过投诉、信访、媒体、诉讼等多种方式来表达自己的利益诉求，近年来，维护社会稳定，各级党委和政府的一项重要政治任务。因此，一些纠纷处理机构往往为了息事宁人、避免群众上访，打着保护社会弱势群体的旗号，在处理保险消费纠纷时牺牲公平正义，片面保护消费者利益而由保险机构承担不利后果。如调研了解到，部分法官不依据保险合同条款处理保险合同纠纷，采取偏袒消费者的态度，判决结果未体现依法公正。上述情况直接导致法院受理的保险合同纠纷案件增加，一些理赔案件的被保险人在出险后不先向保险公司申请理赔，而是直接到法院起诉对保险公司提出高额赔付要求。一些媒体为吸引社会公众眼球，对保险消费纠纷事件在没有全面调查核实事实真相的情况下，进行以偏概全、断章取义甚至有悖事实的报道，对保险行业声誉造成不利影响，甚至可能引发不稳定事件等不良后果。
三、境外金融消费纠纷解决机制的经验做法及启示
(一)发达国家和地区金融消费纠纷解决机制的做法
发达国家和地区在解决金融消费纠纷方面的经验做法，对完善我省多元化保险消费纠纷解决机制具有一定的借鉴意义。笔者主要选取了英国、美国、韩国、阿拉木图等国家或地区作为典型代表，分析总结其经验做法，为构建我省多元化保险消费纠纷解决机制提供有益的启示。
1、英国--FOS制度
英国 FOS(Financial Ombudsman Services，以下简称FOS))制度是金融 ADR 的典范。FOS 的雏形是 1981 年由保险公司自发组建的保险投诉局，性质为民间组织。2000 年，英国制订了《金融服务与市场法》(Financial Services and Markets Act)，将过去各自独立的几个金融投诉机关和保险投诉局全部纳入金融服务局(Financial Services Agency，FSA)。对保险行业来说，所有商业保险公司都必须成为金融服务局的会员，并接受FOS的管辖，就如同需要成为保险行业协会的会员一样。
(1)FOS 的性质。FOS 是一种私人监察员制度(Private
Ombudsman)。FOS 由英国议会通过立法设立，目标和职责是公正、合理、快速、非正式的解决金融消费者和金融服务提供者之间的纠纷。FOS的法律地位不是民间组织，不是监管部门，不是司法机关，而是独立成立的公司法人，这样的法律地位确保了FOS能保证相当的独立性。
(2)FOS的纠纷处理程序。FOS对于保险纠纷一般经过三道程序:客户服务部的初步处理(front-line: enquiries and initial complaints); 非 正 式 案 件 处 理 程 序 (case handlers: settling complaints informally)，这其中往往包括审裁员促成调解或者和解和审裁员提出临时评估报告供双方回应两个子程序;申诉专员正式裁定(ombudsmen making formal decision at the final stage)。只有在进入第二步，案件成为收费案件。绝大多数投诉都在第一个阶段得到了妥善的解决，进入第二步以后的纠纷也很少会走到申诉专员正式裁定这个程序。FOS一般在6-9 个月之内解决纠纷，1/3的纠纷解决没有超过3个月。申诉专员做出的裁定在FOS的纠纷解决程序中是终局性的。
(3)FOS裁决效力。对于消费者来说，可以选择是否接受裁决结果：如果接受，则裁决对合同双方都具有了约束力;如果不接受，则裁决对双方都没有法律效力，消费者可以再进行诉讼。
(4)FOS 制度的特点。发源于英国的 FOS 模式由于具有诸多优点，逐步在其他国家扩展。目前，全球已有 36 个国家及地区开展 FOS 服务。FOS 已经成为金融领域独立第三方纠纷解决机构的典型模式。
第一，FOS 是中立公正高效的金融纠纷诉讼外解决机制。英国 FOS 致力于通过非正式方式公平、合理、快速地解决消费者和金融机构之间的民事纠纷。2015财年，FOS共解答消费者163万个问询，平均每个工作日超过 5000 个;对 34 万件新收到的投诉开展具体调查，解决了 44万件投诉。除了支付保证保险(PPI)投诉外，2/3 的投诉在3 个月内得到解决。75%的投诉人对 FOS 的工作给予积极评价。
第二，FOS是消费者保护制度的重要组成部分。申诉专员机构的设立初衷之一即消费者利益的保护，这主要体现在以下几个方面：一是对消费者免费或收取象征性费用;二是申诉专员裁决对消费者一方没有强制约束力;三是尽量通过和解、调解等方式，快速解决消费者诉求，对不能通过和解、调解等方式解决纠纷的金融机构予以加收费用的惩罚方式促其积极解决纠纷;四是调解人员中可以有消费者代表，但不能有金融机构代表。
第三，FOS是政府监管辅助性组织机构。英国的 FOS机构虽然交由民间机构来运作，但资金来源和人员任命都由政府控制。英国在《2000 年金融服务和市场法》制定实施后，金融申诉专员有限公司虽然其运作由董事会全权负责，具有独立性，但公司由金融监管局(Financial Services Authority，FSA)设立，且二者仍保持着密切合作关系，事实上为一种半官方制度。在监督方面，FSA和 FOS之间签订有备忘录，确认和整理 FSA和 FOS之间的分工权限关系。FOS的董事由 FSA任命和免除，FOS须向 FSA报告申诉审查的完成情况。FOS 和 FSA 之间的关系可视为“监督上的从属和运作上的独立”。
2、美国--法院附设 ADR 模式
在美国,没有专门为保险纠纷解决而设立的司法机构,但保险纠纷作为民事纠纷的一种,经常以法院附设非诉讼解决程序(ADR，Alternative dispute resolution，替代性纠纷调解机制)得到解决。20 世纪50年代以后，美国出现了“诉讼爆炸”，各类经济等民事案件冗积，法院审理时间长，诉讼费用居高不下，法官对专业性案件难以公平判决。在这种情况下，各种简便、快捷、低成本、高效率的 ADR 方式应运而生。
法院附设 ADR 程序就是其中较为常见和有效的形式。法院附设 ADR 主要包括法院附设调解或法院附设仲裁，这两种程序是作为诉讼前的程序所设，根据法律规定、法官指令或建议，当事人可以选择法院推荐的中立调解人或仲裁人解决纠纷，也可以由法官进行调解，所达成的和解或做出的仲裁裁决经法院审核确认后，具有法律效力。一般而言，这种程序虽然有法院的参与，但更像是一种强制调解或仲裁，法官在这种程序中所充当的更像是调解人或仲裁员的角色。美国联邦法院及各地法院在审理保险纠纷案件过程中，至少要向当事人提供一种ADR 方式，使保险纠纷在进入实质性的审理阶段之前尽量达成和解，以减轻司法压力，维护司法体系的地位和尊严。美国法院附设 ADR 模式使司法功能得到扩张，在保险纠纷解决中扮演了重要角色。
3、韩国--行政性为主的保险纠纷解决模式
在韩国，国家保险监管机关附设有保险纠纷解决程序，分为行政调解和行政裁决。韩国的国家保险监管机关是金融监督院，政府在金融监督院内设立了专门的争议调解局及争议调解委员会，负责调解金融保险纠纷。对保险企业违规的裁决，保险公司必须接受;对于合同争议的调解意见，则不以行政手段强制执行。韩国的行政调解和行政裁决在保险纠纷的解决中发挥了非常重要的作用。
4、阿拉木图--专业金融法院
阿拉木图是哈萨克斯坦第一大城市，也是整个中亚的金融、教育等中心，哈萨克斯坦绝大多数重要的金融机构总部都在这里设立。阿拉木图成立了专门金融法院，通过民事诉讼程序，处理阿拉木图金融中心参与者之间的民事、金融、行政、保险等多方面的消费纠纷案件。该金融法院职权高于各地区法院，仅次于哈萨克斯坦的最高法院。其内部法官具备综合性的专业知识，能够有效地处理疑难复杂的金融案件，并且对各类金融纠纷诉讼案件的处理，具有较高的独立性。
(二)相关启示
1、强化保险公司化解处理消费纠纷的主体作用
英国纠纷处理机构在受理纠纷案件之前，要求消费者先与被投诉机构进行联系，建议其先通过金融机构内部的处理程序化解纠纷。此种做法一方面为争议双方当事人提供了一个互相交流的机会，通过他们之间面对面的交流，能够更快地找到争议的问题所在，确定责任的归属。另一方面也能避免消费者越过保险公司直接向监管部门进行投诉，节约监管资源。同时，可以倒逼保险公司完善内部纠纷处理机制，加强自身业务质量和风险管控，提升服务水平，从源头减少消费纠纷数量。
2、妥善处理保险纠纷需要加强人才储备
英国的金融申诉专员制度的作为一个自律性监管主体，是在总结金融市场发展经验的基础上，由各个行业的专业人士自发形成的。金融申诉专员具有长期性固定性，除了处理日常的金融纠纷，还负责对内部人员的培训，提升总体的专业性。保险消费纠纷不同于一般的民事纠纷，具有专业性、复杂性，处理好一件保险纠纷，不仅需要保险专业人才，还需要法律、医学等相关的专业人才。高素质、综合型的纠纷处理队伍才能在保证公平公正的基础上，加快纠纷化解的速度。
3、对于专门性调解机构应依法赋予相应职能
英国的《金融服务市场法案》规定了FOS的管辖范围，受管辖的金融机构必须遵从FOS的指示，配合处理金融消费纠纷，并服从调解结果。阿拉木图专门金融法院伴随着《阿拉木图地区金融中心法》的颁布而成立，该法授予专门金融法院至高的法院地位，树立了该法院诉讼审判结果的权威性。因此，保险消费纠纷调解机构具有独立性、专业性的同时，离不开配套政策的支持，离不开政府自上而下的引导和推动，离不开法律上对其职能地位的明确，只有这样才能树立其权威性和公信力。
四、河南省保险消费纠纷多元化解决机制的构建
(一)建立多元化保险纠纷解决机制的基本思路
1、纠纷解决的专业化
由于保险合同的复杂性和专业性，外行的调处和裁决比不上内行公正和有效，因此，保险消费纠纷的解决机制必须走专业化的道路。专业化意味着在多元化的保险消费纠纷解决体系中，每一种解决方式都应当具有专业化的特点，充分利用保险业内资源，发挥内行的监督与调处作用。即使目前一些不完全具有保险专业优势的纠纷解决机构，如法院、仲裁机构等，也应当通过适当的机制设计，在纠纷调处的过程中充分发挥保险专业人士的作用，进而在保险纠纷解决方面发挥更大的作用。
2、纠纷解决的便捷性
保险消费纠纷以小额纠纷居多，双方当事人在实力上不对等，保险消费者通常处于弱势地位，这些特点要求纠纷解决方式要具有便利性和低成本性，使当事人付出的时间和经济成本最小化。为此，在保险消费纠纷多元化解决机制构建中，要考虑到各种解决渠道的分支机构要有较为广泛的覆盖面，对于当事人来说空间距离上要容易接近，程序设计上要具有简便性，使纠纷当事人在寻求救济时，寻找渠道快捷，履行手续简便。
3、纠纷解决的法制化
在现代法治社会，多元化的保险消费纠纷解决体系并不意味着纠纷解决方式的随意性。在发展多元化非诉讼纠纷解决机制的同时，必须强调纠纷解决的法制化和规范化。法制化主要表现在三个方面。一是任何保险纠纷解决机构都必须依法设立，依法运作，通过建立各种运作标准，规范其发展。二是任何纠纷解决机构都必须制定健全的纠纷解决程序，做到程序规范合法，以保障纠纷当事人的程序利益。三是任何机构在调解或裁决纠纷时，必须以法律为准绳，避免人为性和随意性，保障纠纷当事人的实体利益。
4、纠纷解决机制的整体协调性
多元化保险消费纠纷解决机制需要具有整体协调性。即使每一种纠纷解决方式都比较完善、高效，但如果各种方式之间缺乏整体协调，则从纠纷解决的整体效率来看，仍然会在纠纷解决过程中存在资源浪费的现象。因此，在多元化纠纷解决机制的建设上，各种解决方式之间要相互影响，相互促进，形成互补关系。每种解决方式都要有自身明确的定位，使其在应对不同金额和不同复杂程度的保险纠纷时有各自的优势。同时，各种纠纷解决机构之间要加强沟通衔接，如果同一纠纷案件经过两个或两个以上的纠纷解决部门，则可以合理利用以前处理机构取得的调查证据及结论等工作成果。
(二)完善我省多元化保险消费纠纷解决机制的构想与建议
完善多元化保险消费纠纷解决机制，对于切实保护保险消费者合法权益、促进保险行业健康持续发展以及提升行业形象具有重大意义。因此，借鉴发达国家和地区保险消费纠纷解决经验，总结我省保险纠纷解决实践，建立完善符合我省实际情况的多元化保险消费纠纷解决机制势在必行。笔者认为，我省多元化保险消费纠纷解决机制的基本格局应该为，不断完善现有制度体制，合理利用各方社会资源，形成以保险公司内部化解为首道防线，以独立专业的保险纠纷调解机构为主体，以行政调解等第三方调解力量为补充，以仲裁和诉讼为最终渠道的多元格局。
1、改进保险公司服务水平，完善内部纠纷处理机制，严守第一道防线
保险公司是保险消费纠纷化解的第一层过滤网，大量的保险纠纷，尤其是小额纠纷，应当通过保险公司内部合理的制度设计来提供适当的解决渠道，以使大多数保险纠纷在前端得到妥善化解。但调研了解到，目前保险公司在销售、服务以及化解保险消费纠纷过程中仍然存在一些问题，如销售行为不规范、服务质量有待提升、处理纠纷工作人员少且经验欠缺等等，导致一些纠纷无法及时化解在萌芽状态，进而升级扩大。因此，保险公司应不断提升服务水平，完善内部纠纷处理机制，牢牢守住纠纷化解的第一道防线。
(1)加大从业人员持续教育培训力度。保险业从根本上讲就是以诚信为本的行业,诚信是保险业健康持续发展的基石。保险从业人员必须要了解保险法律、法规、规章和监管规定，了解保险合同内容，具备相应的业务知识。对于销售人员而言，保险公司在传授保险产品内容、销售技巧等之外，还应持续加大保险法律法规、保险基础知识等内容的培训力度，规范其销售行为，避免销售误导问题的发生。对于基层服务人员或纠纷处理岗位工作人员而言，保险公司在注重业务操作层面技能的培训之外，还应持续加强服务态度、纠纷苗头敏感度、突发事件应对能力等方面的培训演练。只有切实提升一线销售服务人员的业务素质和水平，才能从根源上减少矛盾纠纷的数量。
(2)完善纠纷化解工作管理体系。一是建立科学合理的考核制度。在指标设计上，保险公司应结合纠纷数量、处理时效、结案率、满意度、有效投诉等多个指标建立保险消费纠纷化解考核体系，全面、客观评价基层公司的纠纷处理工作。在人员追责上，应同时加大具体岗位人员、直接责任人员及相关管理人员考核问责力度。保险消费纠纷案件通常多因销售或服务前端而起，因此，在考核问责时应严格追究直接责任人员的责任，同时上追相关管理人员责任，甚至基层机构一把手责任，以加大涉及机构对纠纷处理的重视程度，倒逼其不断加强日常管控。二是建立有效的监督机制。上级公司应明确纠纷处理各节点时效，明确节点责任人，有效通过公司的投诉信息管理系统，实现对投诉处理工作的实时监控，对拖延、推卸纠纷处理的工作人员严肃处理。
2、建立独立专业的保险消费纠纷调解机构，快速高效化解行业矛盾纠纷
建立独立专业的保险消费纠纷调解机构，能充分发挥专业优势，公正、高效的解决保险消费纠纷，维护社会公众对保险业的信心。保险消费纠纷专业性比较强的特点，决定了专业性的保险纠纷调解机构应当在整个社会的保险纠纷解决体系中占据重要地位并发挥主要作用。
(1)组织形式。综合借鉴发达国家和地区金融纠纷解决机构设置的优点，根据我省现实情况，可以以“监管主导、行业建设、独立设置”的形式设立“保险消费者权益保护中心”，作为独立第三方保险消费纠纷调解机构。具体做法为：由保险监管机构制定统一规范，依托现有保险行业协会保险纠纷调解组织力量，在18个省辖市分别建立保险消费者权益保护中心，机构性质可为民间组织，但必须是具备独立地位的法人实体，需要有一整套规范的程序、专业化的队伍、健全的组织机构。保险消费者权益保护中心接受保险监管机构的指导和监督，主要负责人由保险监管机构批准任命，案件调解人员需要取得保险监管机构资格认证，经费独立，独立地开展保险消费纠纷调解工作，以提高行业性调解组织的公信力。保险消费者权益保护中心的职能包括调解保险消费纠纷，开展保险消费者教育，统计分析保险消费纠纷数据等。
(2)案件来源。一是当事双方自行协商未果的纠纷件。保险公司内部接收的投诉件，但保险消费者与公司通过自行协商不能达成一致意见的保险合同纠纷，可以到当地保险消费者权益保护中心申请调解。二是将保险监管机构受理的投诉纳入调解范围。部分保险消费者向保险监管部门投诉时反映保险公司或销售人员涉嫌违法违规的情况，但最终都是为了达到解决保单的民事诉求的目的。因此，建议将监管部门通过12378、来信、来访等方式受理的投诉件，凡是当事双方同意第三方调解的，均转至各地市保险消费者权益保护中心进行调解，以提高保险消费纠纷的解决时效，优化监管资源的配置效率。三是法院涉保案件分流。保险监管部门可协调省高法，将涉保案件分流至保险消费者权益保护中心的数量占比纳入法院考核指标体系，法院在立案前加强对当事人的引导，加强庭前调解力度，逐步扩大专业机构调解的广度和深度。
(3)经费来源。借鉴英国做法，并根据“污染者付费”、“受益者付费”的原则，消费者权益保护中心的经费应主要来自三个方面：财政拨款、行业出资和案件费用。一方面，保险消费纠纷是社会纠纷的一部分，消费者权益保护中心的设立，是化解社会纠纷的重要手段，因此政府应本着“政府购买服务”的原则予以支持。另一方面，保险消费纠纷的产生，多数原因还是源自保险机构的不诚信、服务不到位等原因，因此保险行业应当为保险纠纷的解决承担责任，为消保中心的设立与运营承担相当比例的出资义务。行业出资可由行业协会通过专项会费形式缴纳或者由保险机构直接缴纳。此外，涉案保险机构应当为每个案件的办理支付费用，案件费用由各公司根据涉案数量按件缴纳。
(4)调解结果效力。一是如果经消费者权益保护中心调解后，双方当事人达成一致意见的，由双方签订民事调解协议，并由消保中心出具调解书或确认书。调解结果对涉纷当事人均具有约束力，双方均不能再反悔或通过投诉、仲裁、诉讼等其他渠道寻求救济。二是如果经过调解，双方当事人无法达成一致意见，则保险消费者可以通过其他途径寻求解决。
3、探索发挥行政调解职能作用，完善第三方调解力量
行政调解是指由行政主体主持,依据法律、法规和政策的规定,以自愿、平等为原则,在查清事实和厘清责任的基础上,通过说服教育等方法,促使当事人友好协，达成协议，化解争议和纠纷的活动。近年来，保险监管机构因监管力量不足、担心在调解纠纷中越权等原因，行政调解工作一直没有得到有效开展。笔者认为，行政调解具有主体上的行政性、形式上的准司法性、效力上的非拘束性、调解方式上的非强制性等特点，可以作为化解保险消费纠纷的一种补充方式。具体而言，保险监管部门将行政调解与依法履职相结合,设立行政调解委员会, 明确行政调解的性质、范围、主体和程序等,建立专兼职调解员队伍和调解专家库, 组织构建行政主导、社会参与的行政调解体系, 对典型疑难的投诉纠纷案件开展行政调解，充分发挥行政调解专业性、权威性和综合性的比较优势,有效化解保险消费纠纷。
4、提升仲裁和诉讼化解保险消费纠纷的专业性
仲裁和诉讼在多元化保险消费纠纷解决体系中处于最高法律效力的地位，是最终一般也是最后启动的纠纷解决方式，是保险消费纠纷解决的最后一道防线。因此，要使这两种渠道畅通和高效，应提升其针对性、适用性和专业性。
(1)保险仲裁
要加强仲裁在保险消费纠纷解决中的作用，就要加强仲裁方式解决保险纠纷的专业性以及利用频率。因此，笔者建议，一是在仲裁委员会下设立保险仲裁部，专门处理保险仲裁事务。二是仲裁委员会依照《仲裁法》规定，在不违反国家法律、行政法规和有关规章的前提下，更多地运用保险行业的规则和惯例解决纠纷。三是保险公司统一指定一个或者若干个当地的仲裁委员会，在签订保险合同时经客户同意选择，通过仲裁协议提高仲裁方式的利用率。
(2)诉讼
随着公民法律知识的普及和法律意识的增强，诉讼已被社会公众作为最有力的维权武器。针对诉讼在解决保险消费纠纷中存在的一系列问题，建议积极司法改革，以更好的发挥诉讼在保险消费纠纷解决中最后一道防线的作用。一是探索建立涉保案件专业法庭，集中受理涉保纠纷案件，一方面可以邀请保险专业人士作为人民陪审员来共同审理案件，有效弥补诉讼方式在解决保险纠纷中专业性不足的缺点;另一方面可以积极与专业的保险消费纠纷调解机构对接，进行案件分流，减少法院系统的压力。二是加快立法，完善保险消费纠纷适用的法律依据。目前，在我国的法律体系中，有关保险的专业性立法还较为滞后，仅有一部集保险业法和保险合同法于一体的《保险法》。法庭在审理保险纠纷案件时，通常采用的法律依据除了保险法以外，还有消费者权益保护法、合同法、民法等法律。在审判实务中，由于法律适用问题使得法院在保险纠纷的审理过程中存在一些理解和认定上的误区，影响了审判的质量。因此，应加快保险合同方面的专业立法，使法庭在审理保险纠纷案件过程中有更为完善的法律依据。
5、完善现有体制机制，发挥保险消费纠纷解决机制整体协作效应
(1)完善现有保险监管投诉制度
一是限制投诉代理人的资格。现行《民事诉讼法》对于诉讼代理人的资质做出明确规定，明确律师、人民团体或当事人所在单位推荐人员、当事人监护人或亲友可以作为被委托的辩护人。针对目前一些社会人员滥用代理权进行保险消费投诉的行为，建议参照《民事诉讼法》规定对公民代理保险消费者投诉的资格条件予以限制，明确如职业律师、消费者的监护人或直系亲属等特定人员可以接受委托提起保险消费投诉，遏制当前网络代理维权、过度维权现象越演越烈的态势。
二是增加不予受理投诉的情形。为节约社会资源，遏制过度维权行为，建议保险消费投诉如具有以下两种情形，投诉处理部门不予受理：一是保险消费者已经与被投诉人达成一致意见或撤回投诉后无新的事实和理由再次提出同一投诉。二是保险消费者反映的纠纷事项已进入诉讼、仲裁程序，或法院、仲裁机构已经就纠纷事项作出结论。
三是加大对恶意投诉的惩处力度。对构成妨碍国家工作人员依法执行公务或诬告陷害的恶意投诉人，监管部门一经查实，即移送公安部门，公安部门应及时给予行政处罚或追究刑事责任，以维护国家法律尊严。
(2)建立保险消费纠纷案件信息交流机制
一是建立保险消费纠纷化解工作联席会议制度。推动法院、仲裁、保险系统等部门每季度召开一次联席会议，总结通报专业保险纠纷调解机构工作进展情况，协商解决审判、仲裁过程中遇到的新情况、新问题，研究部署下步工作。同时，在保险行业内部定期召开保险消费纠纷化解座谈会，交流先进经验、典型做法，相互学习、相互促进，努力提升服务水平和质量，有效保护保险消费者合法权益。
二是建立纠纷案件信息共享机制。建立信息共享平台，实现案件信息在法院、仲裁委、专业保险纠纷调解机构之间共享、无缝对接，以便及时掌握相关案件反映事项、调查情况及工作成果，提高纠纷解决效率，减少社会资源浪费。
(3)加大信息公开力度
目前广大保险消费者对于各家保险公司的经营水平和服务质量并不了解，行业内部的一些评比结果并不向社会公开，无法利用市场机制原理倒逼保险公司改进服务水平，减少与客户的纠纷。目前保监会每年在其网站对各家保险公司服务质量评价结果进行公开，而且每季度通报各家保险公司有效投诉数量，督促保险公司采取措施提高服务水平，降低有效投诉。实际上保险行业协会每年还对各家会议公司的诚信建设情况进行考评，而且对会员公司服务指标予以考评，上述指标如果能向社会公开，有助于保险消费纠纷的解决和化解。
(4)广泛开展保险消费者教育
拓宽宣传渠道，丰富宣传方式，创新宣传载体，持续开展专题风险和保险知识教育，促使消费者形成科学理性的保险消费观念，自主选择适合自身真实需求的保险产品。同时，广泛开展保险消费提示，提醒消费者购买保险时重点关注的事项，强化保险消费者的自我保护意识和风险防范意识。加大保险消费纠纷多元化解决方式宣传力度，重点对专业性保险消费纠纷调解机构和调解成功案例进行宣传推广，使广大保险消费者真正了解其特点、优势和成果，增强社会认知度、认同感、参与积极性，从而切实发挥其便民利民、促进社会和谐的积极作用。
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