中国保险学会学术年会入选文集（2010）
河南省入选论文之一
商业保险参与流动人口保险保障的可行性分析
河南保监局 杨济时 姚仁才 赵存见
商业保险参与流动人口保险保障的可行性分析
近年来，保险业紧紧围绕和谐社会建设，积极发挥保险功能和作用，在现有流动人口①保险保障机制框架下，努力探索商业保险参与方法和途径，为提高流动人口保险保障水平发挥了积极作用。通过对全国相关情况分析和河南9个地市、13个县、26个乡镇、32个行政村的调研发现，在流动人口保险保障体系建设中，受观念、制度和市场等诸多因素的影响和制约，商业保险参与的深度和广度仍然不够与作为社会保障体系重要组成部分的地位不相适应，需要进一步探索推进。
一、流动人口保险保障的基本情况
(一)流动人口的群体特征
1群体规模不断扩大且结构日益复杂。目前，我国农业人口外出务工呈现不断增长的态势。据不完全统计，改革开放初期，全国流动人口100多万人，而2008年已高达2亿多人，年均增长193%。群体结构也日趋复杂，如青少年占比增加较快，达到了10%以上;女性劳动力越来越多，占比高达46%;举家流动现象日益普遍，“家庭式”流动表现突出。
2多元化流向趋势增强且存在无序性。2000年以前，流动人口流入地大都集中在东部沿海地区，但近年来，受内陆省份改革开放步伐加快、产业集群向中西部转移等因素影响，就业机会和选择途径不断增多，流动指向趋于多元。仅以河南省郑州市为例，目前流动人口超过150万人，既有本省农民，也有沿海地区和西部省份的农民。这些人员工作变动频繁、居无定所，无序性流动特征表现明显。
3工作强度大且风险较高。从职业分布看，大部分流动人口集中在采矿、建筑、加工制造和服务等劳动密集型产业，职业层次低，劳动强度大，风险隐患多。据河南省有关部门统计，在河南务工的流动人口超过500万人，其中30%以上从事建筑业，18%左右从事加工制造业，16%左右从事采矿业，总体上约90%处于非正规就业状态，生活保障缺乏，风险程度较高。
4“两栖” 生活特征明显且回流性强。工业化和城镇化进程的加快，为流动人口提供了更多的就业机会，但受传统观念和保障水平的影响，绝大多数流动人口并未割断与土地的联系，失业后返乡务农成为最后选择，过着“亦工亦农” 的“两栖”生活。相关统计数据显示，2008年受经济不景气等因素影响，全国失业回流农民工2000多万人，占农民工总量的153%，仅河南省就因失业回流300多万人，占全省外出流动人口的14%。
(二)流动人口的保险保障需求
调查发现，流动人口具有多样的保险保障需求，其中最为迫切的表现在三个方面：
1意外伤害保障需求。从事高危行业的流动人口占比较大，风险程度高，意外伤害保障需求强烈。从安监部门的统计数据看，2009年上半年，全国造成伤亡的各类事故主要集中在采矿和建筑等流动人口聚集的行业，其中矿难死亡1175人，建筑施工死亡244人。此外，流动人口在迁移过程和日常生活中，遭遇人身意外的概率较大，急需意外伤害保险保障安全风险。
2医疗保障需求。流动人口的生存现状决定了对医疗保障需求迫切。一是工作生活条件差，传染性疾病发病率较高，但由于受经济条件制约，又缺少基本医疗保障，患病往往得不到及时治疗，导致一些传染疾病蔓延。二是劳动强度大，健康透支严重，容易导致慢性疾病潜伏。三是流动人口中妇幼健康状况与城市居民差距明显，对健康医疗保障需求紧迫。
3养老保障需求。经济社会的发展一定程度上动摇了流动人口传统的养老基础。一是人均耕地减少、失地农民增多，动摇了土地养老的根基。二是“独立核心家庭”逐渐取代“传统大家庭”，动摇了子女养老的根基。三是收入较低且劳动关系不稳定，动摇了储蓄养老的根基。
(三)流动人口保险保障现状
1社会保险框架初步搭建但仍不完善。一是“新农合”额度较低且定点报销，无法满足流动人口大病医疗和异地就诊就地报销的需求。二是工伤、医疗和失业等保险，要求有稳定工作关系，但流动人口中绝大部分为非正规就业，无法享受此类保险保障。三是新型农村养老保险仍然不能充分满足流动人口养老保障需求，有针对性的流动人口养老保险办法需要进一步探索完善。
2商业保险初步参与但深度不够。目前，一些保险机构主动开发保费低廉、保障适度的短期意外险、健康险等保险产品，为推动流动人口保险保障发挥了作用，但参与深度和保障程度仍然停留在浅层次、低水平，产品缺乏针对性，发展缺乏系统性，管理缺乏适应性。比如在河南省舞阳县，人保公司与计生委合作，为外出务工育龄妇女提供意外伤害保险保障，2006年到2007年共承保15000人次，理赔23起，支付赔款128万元。但由于发展缺乏稳固基础，致使推广困难，最终停办。
3流动人口整体保险保障水平较低。目前大部分流动人口仍被排斥在社会保险保障体系之外。据国家统计局2006年调查资料显示，没有养老、医疗、失业、工伤等保险保障的外出务工人员分别占被调查总数的734%、738%、847%、675%。对河南省的调查结果显示，流动人口运用商业保险手段化解风险的占比较低。仅以购买意外、健康和商业养老保险为例，在总调查人数中的占比仅为276%、145%和92%。由此可见，流动人口保险保障缺失严重。
二、影响流动人口保险保障的主要因素
(一)观念因素
一是从政府层面看，部分基层政府缺乏对保险功能和作用的认识，不善于运用保险机制解决现实问题，提高公共管理效能。二是从流动人口自身看，受传统家庭式保障观念、长期边缘化的社会地位、整体文化素质偏低等因素影响，风险意识和保障诉求弱化。三是从市场主体层面看，作为企业公民的保险机构和用工单位，社会责任意识不强。
(二)需求因素
一是流动人口保险保障的现实需求表现不充分。调查发现，大约75%以上的流动人口对自身风险估计不足，仅有20%左右的人认为可能存在风险。二是流动人口收入普遍较低，限制了商业保险消费能力。2008年河南省流动人口的月平均收入620多元，维持基本生活尚有困难，更难谈及保险消费。三是政府对流动人口保险保障需求的引导和开发不到位。以河南为例，目前劳动部门通过建立工伤保险，只为少数劳动关系稳定的流动人口提供了保障;商业保险在少数地区的参与，也仅以意外伤害保险为主，流动人口保险保障体系建设亟待加强。
(三)政策因素
从调查情况看，目前政策因素依然是制约流动人口保险保障的瓶颈问题。一是流动人口的全国性社保制度安排仍有缺失，尤其是中央政策滞后地方实践，而地方实践又具有明显的区域性缺陷。二是财政支撑与政策支持不配套，一些地方政府仅有政策推动，而无财政投入，政策措施往往难以兑现。三是地方性政策的稳固性不强。一些地方政府虽然支持，但政策缺乏连续性和稳定性，试点成果往往推广困难。
(四)市场因素
从保险机构看，一是流动人口的流动性强、购买力弱等特点，致使保险业务发展成本较高，规模效应作用较小，商业保险缺乏发展热情。二是流动人口保险产品开发难度较大、见效周期长，投入回报在短期内难以实现，商业保险缺乏研发主动性。三是流动人口迁移频繁、无序流动，特别是出险后返乡医治，极易诱发道德风险，增加了风险管控难度，商业保险缺乏承保积极性。从用工单位看，按照现行会计准则，为雇工缴纳保费，不能计入成本，加大税负，增加开支，企业的逐利特性使其不愿承担流动人口保障责任，而政策强制力的长期缺位，又为其逃避社会责任留有空隙。
三、商业保险参与流动人口保险保障优势分析及策略选择
(一) 商业保险参与流动人口保险保障的优势分析
与社会保险相比，商业保险参与流动人口保险保障体系建设具有一定优势：一是机制优势。商业保险通过市场化运作，把市场机制引入公共管理，可以合理确定保险服务价格，平衡供给关系，有效降低运行成本，提高运行效率，弥补社会基本保险保障的不足;二是技术优势。商业保险拥有专业的精算技术，能够研发符合流动人口群体特征的保险产品，并通过对多种保险产品的科学组合，有效解决保险产品针对性、适用性和灵活性不强等问题;三是服务优势。目前，商业保险拥有遍布城乡的服务网络和专业服务队伍，既可以为流动人口提供便捷服务，又可以弥补政府相关专业人才的缺失;四是风险管理优势。商业保险在长期实践中积累了丰富的风险管理经验，引入商业保险机制，既可以化解生产安全风险，减少不必要的伤亡和损失，又能够通过对保险基金的有效管控，确保流动人口保险基金安全。
(二)现有流动人口保险保障模式比较分析
从各地实践情况看，当前流动人口保险保障模式比较成熟的主要有三种：一是深圳“城保”模式。把流动人口纳入城市居民统筹范围，在养老、医疗和工伤等基本保险保障上实行统一管理，享受同等待遇，为流动人口提供了一定保险保障。但这种模式由于区域性强，异地接续困难，流动人口一旦离开深圳就无法继续享受保险保障;二是东部一些省份的“农保” 模式。比如山东、江苏等地把流动人口纳入流出地农村社会保障体系，从源头上为流动人口提供了保险保障，但由于未充分考虑其流动性强的特征，不利于流动人口投保和享受保障;三是上海和成都的“综保” 模式。针对流动人口的群体特殊性，建立独立运行的流动人口综合保险制度，把工伤补贴、住院医疗补贴、老年补贴进行“捆绑”，科学厘定缴费基数和险种分摊比例，实现了一种缴费享受综合保障的“综保” 模式。其优势在于引入商业保险机制，商业保险机构对工伤补贴和住院医疗补贴进行商业化运作，并受托管理老年补贴业务，同时承担社保的再保险责任，确保了发展的稳健性。除上述三种模式外，商业保险也依托各地政府积极参与流动人口保险服务。一是政府政策支持，保险机构专业服务。深圳保险业在政府的支持下，开发团体补充工伤意外伤害保险，迄今共承保企业3390家，为502万人次提供保障，赔付企业1949家，15027人次。自2007年以来，河南保险业共为全省3546家非煤矿山、烟花爆竹、危险化学品等生产经营企业提供了5781亿元安责险保障，赔付577万元，有效转移了企业风险。二是政府完全出资，保险机构联合承保。武汉等地采取由市、区两级财政出资，多家保险机构共同承保的方式，为外出务工人员办理一年期意外伤害保险。仅武汉市2008年为40多万人提供保险保障，赔付超过235万元。三是政府财政补贴，保险机构市场化运作。河南省开封市劳务部门采取财政补贴、商业运作的方法，为赴疆摘棉农民工提供意外伤害和医疗保险保障，目前累计为6万多人次提供保险保障20多亿元。在广东东莞市政府的政策和财政支持下，多家保险公司共同推出了出租屋及租住人员保险，截至2008年底，参保人数达到100多万人。四是创新保险服务，扩大覆盖范围。在保监会的推动下，全国9个省(自治区)开展小额保险试点工作，截至目前，为566万农民提供了意外伤害、定期寿险等保险保障。通过对各地实践的比较分析不难看出，现行的地区性保障机制还存在一些缺陷，如制度“碎片化”、保险账户便携性差、保险保障水平低等，但这些探索却为流动人口保险保障体系建设积累了经验。
(三)商业保险参与流动人口保险保障的模式选择
商业保险必须在国家和地方政府的制度框架下，坚持以“辅助社会管理、提升保险服务” 为目标，积极参与流动人口保险保障体系建设。基于上述想法，建议建立“政府主导、商业运作、自愿投保” 的流动人口保险保障机制。即由政府组织引导保险公司承担基金管理和保险服务，相关职能部门合力监督的“管办分离” 模式。一是突出政策的主导性。建议中央做出全局性的制度安排，拆除各地制度藩篱，在明确各级财政补贴范围和比例的同时，确立商业保险的辅助作用和责任义务。各级地方政府结合实际细化政策，出台配套措施，积极引入商业保险的市场化机制。二是体现制度的强制性。各级劳动和社会保障部门应结合地方实际，确定缴费方式和途径，强制用工单位履行缴费义务，确保流动人口基本保险保障落到实处。三是发挥商业保险的补充性。商业保险要树立大局意识，在办好托管业务的基础上，通过研发新产品、提高服务能力，努力为构建流动人口多层次保险保障体系发挥补充作用。
(四)商业保险参与流动人口保险保障的具体思路
1认真总结试点经验，研究出台配套政策。一是启动试点工作，探索参与模式。加强与发改、财政、劳动和卫生等部门的工作联系，明确保险业参与的任务目标、方法途径和推进模式，确定财政补贴标准，选择流出和流入相对集中的地区进行试点。二是总结试点经验，逐步扩大范围。坚持“边试点、边总结、边推广” 的思路，通过对试点经验的梳理总结，进一步完善政府的支持政策和部门协调机制，研究确定商业保险机构准入条件和经办模式，逐步扩大试点范围。三是研究配套政策，确立推广策略。逐步建立多部门协同推动的政策，完善财政补贴、个人和企业分担、商业运作的机制制度，扩大流动人口保险保障覆盖范围。
2发挥市场机制优势，提高保险服务水平。一是发挥机制优势，做好托管服务。保险机构要处理好托管业务与主营业务的关系，积累托管业务经验数据，为费率厘定和政府决策提供依据。二是发挥网络优势，破解接续难题。充分利用商业保险全国联网的信息平台，研发商业保险参与流动人口保险保障体系的运营管理系统，实现与社保系统的无缝对接，解决转移接续难的技术问题。三是发挥服务优势，提供多层次保险服务。通过开发工伤、医疗和养老等补充保险产品，满足流动人口群体对保险保障的多层次需求;通过对承保、回访、理赔给付等环节的管控，提高保险服务质量和效率。四是发挥风险管理优势，做好风险防范工作。运用专业化风险管理手段，发挥保险的健康安全评价、风险预警和控制、应急救援、事故评估等优势，为企业安全生产和流动人口身心健康提供保障。
3监督指导及时跟进，确保发展持续规范。一是建立协调机制，形成监管合力。出台多部门联合指导和监督机制，加强对商业保险参与流动人口保险保障的工作指导和过程监督。各级地方政府要在中央政策框架下，突出区域特点，研究配套的落实措施。保险监管部门应积极协调政府相关部门与保险机构的关系，努力为流动人口保险创造良好的发展环境。二是强化跟踪指导，实现科学发展。建立流动人口保险保障工作巡视制度，加大巡查力度，及时发现问题，纠正偏差，稳固参与模式，促进科学发展。三是加强监督管理，确保稳健运行。加强市场行为监管，努力解决保险销售、承保、理赔等环节存在的突出问题，规范经营行为;建立审查审计制度，防范基金运行风险;建立健全风险预测预警机制，研究制定应急预案，防止系统性风险;建立责任追究和惩戒制度，完善市场退出机制，切实维护流动人口保险保障事业健康、稳定和可持续发展。 |
